Reforma de Equilibrio de Poderes, más de lo mismo

 

Rafael Gonzalo Torres (Colombia)

 

En los últimos meses ha hecho lobby en la opinión pública la reforma constitucional llamada por el gobierno “reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional” y presentada al congreso como Proyecto de Acto Legislativo No 018 de 2014. Es la apuesta del gobierno para realizar un cambio constitucional cuyo objetivo es sustentar la legitimidad de las instituciones democráticas[1], objetivo que en un primer momento no nos dice mucho.

Cuando miramos el lleno de la exposición de motivos de dicho proyecto encontramos que se propone realizar cambios en tres temáticas diferentes; la primera en disposiciones electorales, la segunda en administración de justicia y por último en el sistema de controles. Tal vez esta característica le ha dado la calificación por varios sectores públicos de “un sancocho peligroso”[2] Sin embargo considero que se debe ser más respetuoso con nuestras comidas típicas, pues en un sancocho cada ingrediente está destinado a la elaboración del plato final, pero en esta reforma se han tocado tantos temas que no se sabe que es lo que se quiere y peor aún, con el transcurso de sus debates en el Congreso se le van agregando y quitando ingredientes, parece más una bolsa de desperdicios de un restaurante, donde se pueden encontrar algunos alimentos buenos, pero en su mayoría están descompuestos.

Expondremos algunos puntos en cuanto a la temática de la administración de justicia con base al proyecto original, a sus cambios en los debates y al estado actual. Al respecto el gobierno expone que pretende asegurar el cabal funcionamiento de la rama judicial y garantizar el acceso a una justicia rápida por parte de los ciudadanos, pero como veremos adelante las herramientas que introduce para ello presentan grandes debilidades e inconsistencias y respecto al acceso a la justicia no se aprecia en la reforma ninguna disposición correspondiente realizar algún tipo de cambio.

Tribunal de aforados

Actualmente el articulo 174 y sucesivos de la constitución consagra la función  del Congreso de realizar la investigación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado como el Presidente, los magistrados de las altas Cortes y el Fiscal general, esta función según la Ley 5 de 1992 se realiza a grandes rasgos mediante una investigación por parte la Comisión de investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes quien cuando encuentra méritos para acusar al funcionario, presenta la acusación a consideración de la Cámara en pleno para que la acepte o no y así el Senado pueda entrar a conocer y juzgar la conducta. Sin embargo muchas críticas ha sufrido esta Comisión al punto de ser conocida como la Comisión de absoluciones, nombre que no le cae mal si tenemos en cuenta que en el año 2010 la comisión tenía 895 procesos, de los cuales la mayoría se encontraba en estado preliminar y ni siquiera se sabía el delito en concreto que se reprochaba[3], incluso desde la instalación del nuevo congreso, esta comisión ha recibido más de 100 denuncias pero aún no se ha hecho el reparto de los casos, pues en la primera sesión el representante Yahir Acuña se autonombró presidente, nombramiento que fue derogado posteriormente[4]. Esto es sólo un bosquejo de la inoperancia e ineptitud de esta Comisión las cuales han sido una constante en su historia. Por consiguiente no es de gran controversia la idea de hacer un cambio estructural al proceso de juzgamiento contra los altos cargos del Estado incluyendo el Presidente, para tal propósito el gobierno en su proyecto de reforma crea un nuevo ente llamado Tribunal de Aforados quienes en un principio serían los encargados de reemplazar a la actual Comisión de Acusaciones de la Cámara.

El proyecto inicial presentado por el gobierno presenta en su artículo 7 la modificación el artículo 174 constitucional introduce el Tribunal de Aforados y amplia el número de altos funcionarios a investigar, en este campo se daba un avance respecto a la polémica actual que surge respecto al Procurador, a saber, no tiene este un juez natural que pueda conocer de sus actos. Pues bien la propuesta del gobierno le daba la facultad a este tribunal para investigar y juzgar no sólo a los magistrados de las altas Cortes sino también al Procurador, Contralor y Fiscal General, de esta manera se solucionaba el problema actual, en donde el Juzgamiento de estos funcionarios o no era claro como en el caso del Procurador o correspondía al Congreso generando intromisiones de orden político en el proceso. Tal vez un error que se le pudiera endosar al proyecto inicial del gobierno y que se enmarca en los principios del Derecho Procesal no solo nacional sino Internacional es que en el mismo órgano quedaba la función de investigar y de juzgar lo que violaría el principio de imparcialidad en el proceso entre otros, sin embargo el articulado preceptuaba que su reglamentación debía garantizar que estas funciones estuvieran separadas. Otra posible crítica tiene que ver con el proceso que se lleve contra el Presidente de la República y contra los magistrados miembros del nuevo tribunal, pues la investigación queda de nuevo en manos de la cámara y el juzgamiento en el Senado, al respecto es entendible que el Tribunal de Aforados no puede juzgar sus propias fallas y es necesario que lo haga otro órgano y en este caso obviando algunos asuntos sobre posible conflicto de interés no es descabellado que sea el Congreso quien tenga esta potestad, lo que si genera duda es en el caso del Presidente, como se mencionó la principal crítica  a la actual Comisión es su ineficacia o inutilidad y en gran parte del imaginario colectivo se centra en las denuncias específicamente contra los Presidentes, situaciones que no es de extrañarse pues es  la figura pública número uno del país sobre la que recae la mayor responsabilidad.

Entonces si el proceso de juzgamiento al Presidente no cambia, ¿cuál va a ser el cambio sustancial de la reforma respecto a este punto? Pareciera que la propuesta del gobierno es ponerle mano dura a los altos funcionarios del país diferentes al Ejecutivo, lo que podría desembocar en una mayor concentración de poder en manos de esta rama, específicamente del Presidente, no es que este mal ponerle límites a los altos magistrados o al procurador, etc. lo que se ve mal es que la reforma se enfoque en ellos y el Presidente campante como hasta ahora, y es que no son simples manifestaciones caprichosas, por el contrario cabe recordar que al año 2010 el hoy ex presidente Álvaro Uribe Vélez tenía 185 denuncias en la Comisión, más que las que tenía la Corte Suprema de Justicia como órgano en el transcurso de su tiempo[5] –y no estamos presumiendo la culpabilidad de uno o del otro, pero si una necesidad de verdad en todas las denuncias que generen confianza institucional-. Por último también ha generado de que hablar, la especificación que trae el proyecto respecto a las conductas que deben ser juzgadas, siendo taxativa este en decir que serán juzgados estos funcionarios por causas disciplinarias, fiscales y penales. Lo que genera incertidumbre pues actualmente se habla de causas constitucionales, de delitos en ejercicio de las funciones o de indignidad, separándolo de los delitos comunes los cuales siguen el trámite del artículo 175.

Ahora cabe decir que los artículos referentes al Tribunal de Aforados y en general a la investigación de altos funcionarios han sufrido bastantes modificaciones en el trámite que se lleva en el congreso, de los ocho debates necesarios para la aprobación de la reforma constitucional por medio de Acto Legislativo el proyecto de equilibrio de poderes lleva hasta el momento tres y ya en ellos se puede observar como poco a poco va desapareciendo la reforma original. Si miramos el texto aprobado en sesión plenaria en el Senado, es decir lo aprobado hasta el segundo debate, al Tribunal de aforados se le quito la potestad de Juzgamiento de los altos funcionarios, sólo tiene la función de investigar con la excepción del Presidente y de sus mismos Magistrados, se retrocedió en lo que podía haber sido el único acierto en este punto de la reforma original, pues de nuevo es el Senado, órgano netamente político los que juzguen a los funcionarios, trayendo todas las críticas que posee el procedimiento actual. Por otro lado se introdujeron más funcionarios a este procedimiento de juzgamiento de aforados, como los Magistrados del Consejo Nacional Electoral y el Defensor del Pueblo, esta manía de ponerles indirectamente un fuero especial a más funcionarios se vuelve perjudicial, pues la intención ya no es clara, no se sabe si corresponde a las debilidades de sus jueces naturales actuales o un deseo de protegerlos para que sea el Senado, órgano político quien los juzgue o no, la situación del Procurador General era diferente y se entendía más con el caso específico de la reelección del Procurador Ordoñez[6], sin embargo aceptaba discusiones su introducción o no a este nuevo fuero, pero tender a hacerlo extensivo a todos los altos funcionarios del Estado se debe ver con sospecha. Respecto a la elección de los magistrados del Tribunal de Aforados tanto el proyecto original como lo aprobado le otorgan la función al Congreso, sólo se especificó que las ternas son enviadas por las mejores universidades – tema que puede dar para una discusión completa teniendo como referencia la supremacía en el ranking de las universidades privadas en los resultados de los exámenes Saber Pro[7]

Podemos concluir entonces que el Tribunal de Aforados después de las modificaciones introducidas en las plenarias se encargara sólo de la investigación de los altos funcionarios consagrados en la reforma y que es el congreso quien acusa y juzga, perdiendo la idea original de un tribunal que juzgara de manera independiente y sin presiones políticas. El proceso del presidente sigue tal cual como ha estado desde la constitución de 1991, acusado por la cámara y juzgado por el senado, lo que implica que la Comisión de Acusaciones no se va a suprimir y de hacerlo se creara otro organismo que al parecer será un simple cambio de nombre. Y que existe un interés en el congreso de introducir cada día más funcionarios en este procedimiento de aforados donde los juicios si es que se hacen tienen una carga meramente política y parcializada.

Extensión a 72 horas del control de garantías por parte de un Juez.

El gobierno en el proyecto de reforma no toco ningún tema respecto a las funciones de control de garantías  en los procesos penales y menos respecto al tiempo límite que se tiene para poner a disposición de un juez a una persona capturada, que vale decir es un derecho fundamental de toda persona, hace parte de su derecho de libertad y está consagrado no sólo en la constitución sino en pactos y convenios internacionales de carácter vinculante para Colombia[8]. Sin embargo en el transcurso de las plenarias del segundo debate el senador Germán Varón Cotrino, propuso un cambio en el artículo 250 de la constitución dando la posibilidad para que la legalización de la captura y otros procedimientos de manera “excepcional” pueda hacerse en un tiempo hasta de 72 horas, es decir el doble del término actual de 36 horas. Sin entrar en consideraciones sustanciales sobre la evidente inconstitucionalidad de este precepto, cabe recordar que tanto para los Actos Legislativos como para la leyes persiste un principio de unidad de materia, consistente en la correspondencia y congruencia entre el título y el contenido de la ley o la reforma, en este sentido es claro y así se deduce de la exposición del motivo que la reforma presentada por el proyecto llamada de Equilibrio de Poderes en nada tienen relación conexa con la temática de la extensión del tiempo establecido en el artículo 250 ni en el otorgamiento de facultades especiales a la Fiscalía. En conclusión la reforma introducida por el senador Varon es completamente inconstitucional no sólo sustancialmente sino formalmente y está destinada a caerse, a pesar de ello si preocupa que esta clase de “Micos” ya se estén tratando de colar en el proyecto, y tan solo llevamos dos de bates finalizados y esta uno en curso, pues demuestra un desconocimiento absurdo a los tramites en el Congreso por parte de los parlamentarios.

Eliminación del Consejo Superior de la Judicatura

 

El Consejo Superior de la Judicatura también ha sido sujeto a señalamientos por parte dela opinión pública, como el encargado de administrar el Sistema Judicial es el primero en ser señalado tras los escándalos de la rama. Existen un descontento por parte de los funcionarios de la rama respecto a la sala administrativa de dicho Consejo, pues no sienten una representación de sus intereses en ella y sin embargo en momentos como los actuales, tras más de un mes de paro judicial, las posiciones frente a este son diversas. Pues bien la solución del gobierno fue la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y la creación de dos entes nuevos para suplir sus funciones.

El primero es el Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial el cual a su vez se divide en tres niveles; 1) la sala de gobierno judicial, 2) la junta ejecutiva de administración judicial y 3) el director ejecutivo. Las funciones en general son de lineamientos de políticas, administrativas y de ejecución respectivamente. En cuanto a la sala de gobierno, esta suple en cuanto a su conformación la falta de representación de los funcionarios de la rama judicial, pues se estable la presencia de las altas cortes, de los tribunales, de los jueces y de los empleados, sin embargo el gobierno dejo una carta bajo su manga y es la presencia en ella aunque sin voto del Ministro de Justicia, figura lo suficientemente importante para lograr presionar en la decisiones que se tomen en ella. Los otros dos niveles están conformados por personas ajenas al derecho, son personas cuyas calidades exigidas son las de administrativos, financieros y afines. No entraremos en detalle sobre las inconsistencias y criticas de este organismo, pues al ser el que sustituye en su integridad la Sala Administrativa del CSJ, son muchos los puntos que se deben mirar y se necesitaría un estudio dedicado exclusivamente a ello para hacer comentarios válidos, lo que sí se puede decir es que al comparar el proyecto de reforma original y el que fue aprobado en el segundo debate puede observarse como han trasladado funciones entre los tres niveles que conforman este Sistema Nacional de Gobierno, lo que corresponde a la importancia para la rama judicial de este tema en especifico[9].

 

El segundo es la creación del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, el cual fue introducido en el transcurso de los debates, pues en el texto original el gobierno fue bastante tímido respecto al tema y sólo en el artículo 18 de ella disponía la vigilancia de los funcionarios de la rama judicial en manos de los Tribunales Superiores y en la Corte Suprema de Justicia. Este Consejo Disciplinario es en realidad un saludo a la bandera, sus funciones no se diferencian sustancialmente de las que posee actualmente la Sala Disciplinaria del CSJ y lo que es aún peor la elección de sus Magistrados es idéntica a la elección actual de los magistrados de la Sala disciplinaria. El origen de la actual Sala Disciplinaria ha sido bastante criticado en país, la totalidad de sus miembros son escogidos por el congreso y provienen de ternas enviadas por el Presidente, lo que ha hecho que su independencia se vea altamente limitada y a ella hayan llegado personas de dudosa reputación[10]. A pesar de ello ni el gobierno ni los congresistas han tomado conciencia de ello, o si lo hicieron, sólo que no les interesa cambiarlo pues lo que hicieron fue una reproducción de lo existente y un cambio de nombre. Es así como los dos organismos que reemplazaran al Consejo Superior de la Judicatura no muestran por lo menos en su estructura y funcionamiento como podrían cambiar los problemas reales de esta entidad, por el contrario siguen manteniendo incólume sus aspectos más críticos, como lo es la falta de independencia por injerencia de actores políticos[11].

 

Con todo lo anterior queda demostrado que efectivamente la reforma constitucional sobre equilibrio de poderes que actualmente cursa trámite en el congreso si es un revuelto de cosas, algunas acertadas otras, en su mayoría, no, y sin embargo aún no podemos decir que cambios por lo menos en cuanto a la administración de justicia se van a hacer, pues en cada debate se introducen y eliminan artículos que cambian sustancialmente el proyecto, en este momento cursa su tercer debate y sólo se habla en los medios de puntos como la reelección presidencial, los temas que llegan e impactan en la opinión pública, pero pocos análisis serios se han realizado del conjunto de las disposiciones y sus constantes cambios, donde podemos ver como algunos cambios de los que se hablan no son más que cambio de nombres o por otro lado objetivos prometidos en la exposición de motivos como el acceso a la justicia, ni siquiera son tocados en toda la reforma. No otra destino y característica podía tener una reforma constitucional que se hace al margen de la sociedad civil, que se construye desde y para unos pocos, por esto desde las diferentes organizaciones sociales y la sociedad civil en general reposa el deber de una vigilancia a estos procesos de reforma, con el fin no sólo que no nos metan los dedos en la boca como popularmente se dice, sino con un deber mayor que es el de construir una verdadera propuesta de reforma que contemple una discusión de los diferentes sectores de la sociedad y del Estado.



[1]                      Exposición de motivos, Proyecto de Acto Legislativo No 018 de 2014, Tomado de la Gaceta  del Congreso número 458 de 2014. http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3

 

[2]                     Estos son los primeros líos de la reforma de equilibrio de poderes. El País. (05 de septiembre de 2014) Disponible en: http://www.elpais.com.co/elpais/colombia/noticias/estos-son-primeros-lios-reforma-equilibrio-poderes.  [citado el 16 de Noviembre de 2014]. Sancocho peligroso. La Nación. (02 de Octubre de 2014) Disponible en: http://www.lanacion.com.co/index.php/opinion/item/241972-sancocho-peligroso.  [citado el 16 de Noviembre de 2014]

[3]                      Las investigaciones en la Comisión de Acusaciones: durmiendo el sueño de los justos. La Silla Vacia. (08 de mayo de 2010) Disponible en: http://lasillavacia.com/historia/12350.  [citado el 16 de Noviembre de 2014]

 

[4]                      El lánguido final de la Comisión de Acusaciones. Semana. (09 de Octubre de 2014) Disponible en: http://www.semana.com/nacion/articulo/el-languido-final-de-la-comision-de-acusaciones/405587-3.  [citado el 16 de Noviembre de 2014]

 

[5]                     Las investigaciones en la Comisión de Acusaciones: durmiendo el sueño de los justos. La Silla Vacía. (08 de mayo de 2010) Disponible en: http://lasillavacia.com/historia/12350.  [citado el 16 de Noviembre de 2014]

[6]                     Ver el problema de los posibles impedimentos del  juez penal y disciplinario del Procurador Ordoñez. http://www.elespectador.com/noticias/judicial/quien-investigara-al-procurador-alejandro-ordonez-articulo-372855.

[7]                     Observatorio de la Universidad Colombiana. Los mejores ECAES 2010: Se “pellizcan” IES distintas a las de siempre. Universidad Colombiana. Disponible en:http://www.universidad.edu.co/index.php?option=com_content&view=article&id=2096:los-mejores-ecaes-2010-se-pellizcan-ies-distintas-a-las-de-siempre&catid=31:ecaes-ranking&Itemid=52. [citado el 16 de Noviembre de 2014]

[8]                     Corte Constitucional. Sentencia C -163 de 2008.

[9]                     Ver  texto aprobado en sesión plenaria los días 14, 15 y 16 de octubre de 2014 al proyecto de Acto Legislativo 018 de 2014 que reposa en la Gaceta del Congreso No 649.

[10]                  Justicia Bajo Presión, constricciones institucionales y atentados contra la independencia judicial en Colombia 2005 2008. Instituto Latinoamericano Para una Sociedad y Derecho Alternativo (ILSA).

[11]                  Ibídem.

 
 
 
 

«Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de las organizaciones socias del Proyecto (Comisión Andina de Juristas, Fundación CONSTRUIR, Centro sobre Derecho y Sociedad – CIDES, Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos – ILSA y la Facultad de Derecho – Universidad de Chile), y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea.»